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專家點評“大連灣海底隧道及光明路延伸工程PPP項目”

信息來源:建領城達所  時間:2017-08-26  作者:
    編者按:自2015年國家發展改革委首次發布以北京地鐵四號線、固安工業園為代表的13個PPP典型案例以來,典型案例的示范作用和品牌價值已被社會各界所認可。為進一步規范我國PPP事業,促進其健康發展,國家發展改革委于2017年5月發布了第二批43個PPP項目典型案例名單,并邀請了國家發展改革委PPP專家庫50余位專家參加點評工作。

周吉高律師作為國家發展改革委PPP專家,受邀參與本次典型案例點評工作。其撰寫的點評觀點鮮明、專業性強,受到了國家發展改革委投資司的集體認可,并作為第二批43個PPP項目典型案例的第一篇予以刊發。

    專家點評

    大連灣海底隧道及光明路延伸工程PPP項目作為工程技術難度非常高、投資數額巨大的PPP項目,其所采用的風險防范與分擔機制、項目總投資控制策略和項目公司組建方式對國內其他類似項目有重要借鑒意義。
    首先,本項目采用了“雙設計”模式且設立了專家委員會,政府得以借助專家力量全程介入項目設計和施工,一方面可幫助社會資本方有效降低由其承擔的項目重大技術風險,另一方面可有效確保項目質量,保障社會公共利益;其次,政府以初步設計階段的概算批復額為控制目標提前鎖定項目總投資,預防竣工決算超概算情形的發生,并通過“自負盈虧”的手段激勵社會資本方節約投資,以“有形的手”實現對項目總投資的有力管控;最后,政府出資代表先行設立項目公司,再以股權轉讓、增資擴股的形式引進社會資本,這既能有效加快推進項目前期工作,亦有利于社會資本方評估投資風險,給予投資人更強的合作信心。
通過以上機制創新,本項目預計將獲得良好的投資與社會收益。
    項目簡介
    一、項目概況
    (一)項目名稱
    項目名稱:大連灣海底隧道及光明路延伸工程政府與社會資本合作項目(以下簡稱“本項目”)。
    (二)項目背景
    根據大連市的城市總體規劃,大連將強化“組團式”發展模式,完善“多中心”城鎮結構,堅持“緊湊型”開發理念,構建“一軸兩翼、一核一極七節點”為主的組團城市網絡。大連的城市地理特點使中心城區(包括中山區、西崗區、沙河口區、甘井子區)的空間發展形態大體上呈“C”狀,由于被大連灣分隔,南北方向通道少,老市區進出交通“瓶頸”問題突出。為落實大連市城市總體規劃、加強大連灣南北兩岸的聯系、拓展大連市城市發展空間,大連市提出建設大連灣海底隧道及光明路延伸工程。
    (三)項目基本情況
    本項目包括兩個子項工程,分別為大連灣海底隧道建設工程及光明路延伸工程。
    大連灣海底隧道建設工程,北起梭魚灣20號路,南至人民路,主線全長5098.23m。主要建設內容包括新建道路工程、海底沉管隧道工程、陸域段隧道工程、供電照明工程、通風、消防、排水及市政基礎設施管網工程、交通工程及交通監控中心、綠化工程等。該項目估算總投資98.6億元。項目總建設工期計劃50個月。
    光明路延伸工程,南起梭魚灣20號路,順接大連灣海底隧道工程北岸接線道路,北至201國道,主線全長6.9km。主要建設內容包括新建道路工程、市政橋梁工程、跨鐵路橋梁工程、地道工程、照明工程、雨水工程、污水工程、交通工程、綠化工程等。該項目估算總投資65.92億元。項目建設工期計劃36個月。
    (四)主體概況
    本項目由市政府授權委托大連市城市建設管理局作為項目實施機構、大連市城市建設投資有限公司(現更名為“大連市城市建設投資集團有限公司”,以下簡稱“大連城建投資公司”)作為政府方出資代表。
    2016年9月,大連市城市建設管理局通過公開招標方式選定中國交建聯合體作為中標社會資本。社會資本聯合體由中國交通建設股份有限公司(以下簡稱“中國交建”)、中交第一航務工程局有限公司、中交第四航務工程局有限公司、中交公路規劃設計院有限公司、上海市隧道工程軌道交通設計研究院、大連市市政設計研究院有限責任公司、天津市海岸帶工程有限公司、中交投資基金管理(北京)有限公司七家組成,其中,中國交建為聯合體牽頭單位。
    二、運作模式
    (一)具體模式
    本項目屬于純公益性的市政道路基礎設施,總體上采用政府付費的BOT模式實施,即由社會資本方獲得政府特許授權后負責本項目勘察設計、投融資、建設、運營及維護,政府方則根據績效考核結果按照約定向項目公司付費購買其提供的基礎設施產品及服務,合作期滿后項目公司將項目所有設施無償移交給政府。
    值得注意的是,為加快項目推進同時給予投資人信心,大連城建投資公司在社會資本投資人招標之前已利用自有資金設立大連灣海底隧道有限公司(以下簡稱“項目公司”),并先期開展項目規劃紅線范圍內的部分征地拆遷工作,相關費用將納入項目總投資范圍。大連市城市建設管理局與中國交建聯合體正式簽訂本項目特許經營投資協議后,大連城建投資公司、社會資本聯合體按照投資協議的約定完成項目公司的股權轉讓和增資程序。上述程序完成后,項目公司的股權結構已經符合實施方案的要求。目前,項目公司已開始全權負責本項目的實施。
    具體運作模式如圖1所示。
    圖1 本項目具體運作模式
    (二)投融資結構
    1.股權結構
    本項目政府方和社會資本在項目公司中的股權比例為15%:85%,其中政府股份由大連城建投資公司持有,各方按股權比例獲得項目公司分紅。
    2.資金籌措方案
    項目資本金比例按照國家規定最低限要求設定為20%,并約定以金融機構要求為準。項目資本金由項目公司各方股東按股比出資,其余資金由項目公司負責通過銀行貸款等方式進行融資。項目公司融資過程中,政府不提供擔保、增信,但是允許并配合其質押特許經營權以獲得金融機構貸款。
    (三)回報機制
    本項目設計采用政府付費的回報機制。大連市政府承諾將每年政府付費支出列入財政年度預算。
    本項目以全部投資內部收益率(所得稅前)作為控制投資人收益水平指標,通過公開招標比選,本項目全部投資內部收益率(所得稅前)中標價格為4.91 %。并以此收益率為基礎,綜合考慮建設期投資、運營期項目公司運營成本、應繳納的相關稅費等因素,對年均政府付費額度進行測算。
    本項目以初步設計階段的概算批復數為項目總投資控制數,即政府付費基數(征地拆遷費據實結算并以概算批復中征地拆遷費為上限)。本項目投資控制參照EPC模式,概算批復之后政府付費基數的調整僅在政府方提出設計變更、項目建設遇到重大地質條件問題、國家及地方政府政策變化的情況下觸發。其余情況下,建設期項目超支風險以及投資節約收益均由社會資本承擔。
    為加強政府對項目運營維護服務標準的管控,在特許經營合同中明確設定了運營維護績效考核指標,政府支出的服務費用將與項目公司在績效考核中的評價結果掛鉤。
在項目進入運營期后,政府每年按照績效考核結果向項目公司支付費用。為合理分擔運營期風險,約定運營期內政府付費額度綜合考慮基準利率變化、用電價格、人工費用及物價變化進行相應調整,并在特許經營合同中設定了具體的調整方法。同時,考慮到合作期內政府可能因財政收支情況的變化,或出于調整預算支出安排的考慮,又或政府方融到低成本的資金,需要調整政府付費支付進度,在合同中約定政府可提前支付未來年度政府付費,并根據提前支付額度相應調整后續年度政府付費金額。
    (四)履約和監管體系
    本項目具備完善的履約保障體系。在投標階段需要社會資本提交投標保證(現金或保函)。項目公司成立后需要向政府方提供包括項目準備期、建設期在內的履約擔保,擔保期限涵蓋至竣工驗收完成,擔保形式可選擇具有相應擔保額度的國有商業銀行、股份制商業銀行開具的銀行保函。雙方合作期最后一年,在剩余政府付費低于2億元前,項目公司需提交2億元的移交擔保,擔保期限需要延續至移交完成日后1年。
    此外,項目在發改、財政、環保、公安、消防、安監等部門按照行政管理職能履行監管職責的基礎上,還引入公眾、專家委員會、第三方項目管理機構等方式加強項目的監督與管理。
    (五)主要權利義務
    政府授予項目公司本項目特許經營權,包括基本權益和附加權益兩部分。其中,基本權益包括投融資、勘察設計、施工建設本項目的權利,運營、管理、維護本項目的權利,獲得政府為購買服務而付費的權利;附加權益包括項目配套服務設施經營權,沿線廣告經營權,項目空間的收益權,以及雙方約定的圍繞本項目產生的基本收益以外的其他合法權益。同時,由于本項目是具有公共屬性的市政工程,因此特別約定政府方基于公共利用或政府管理需要直接投資建設的政務網絡光纜、交通管理設施等可以無償使用項目空間。考慮到附加權益的未來收益具有較大不確定性,同時為激發項目公司運營附加權益項目的積極性,本項目特別約定附加權益的相關運營成本及收益不納入政府付費范疇,附加權益產生的收益由政府和社會資本共享,政府與項目公司的分成比例為8:2。
    由于本項目涉及重大公共利益,特許經營期內(包含建設期、運營期),本項目及其附屬設施等各項有形及無形資產的所有權和處置權歸政府方所有;項目公司僅享有本項目設施的使用權和收益權,政府方有權依據本合同約定或法律規定收回使用權和收益權。
本項目征地拆遷工作由政府負責,所需費用以獨立費用項計入項目總投資,具體數額以概算批復中的征地拆遷費為上限,后續超支風險由政府承擔。此外,政府需根據項目實際建設需要,在符合國家法律、法規的前提下予以協助,并提供便利條件。
    由于本項目沉管隧道建設工程施工技術難度較大,在特許經營合同中約定由政府和項目公司雙方聯合聘請隧道、地質、水文、防災、交通工程、技術經濟等專業領域的相關業內專家組成專家委員會,對本項目設計、施工中存在的技術難點、疑點以及雙方在合作期內的有關爭議進行指導、協調和論證,對重大設計變更的原因、方案進行分析論證。專家委員會組長由政府方指定,專家委員會議事規則由甲乙雙方另行商定。同時,政府方有權在本項目可行性研究、初步設計、施工圖設計等階段聘請專家審查或者委托第三方專業機構進行論證,以充分聽取相關業內專家的意見,對本項目整體設計方案提出優化和完善建議。
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